证券时报记者 郭博昊 贺觉渊
近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《实施意见》），推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公共租赁住房（以下简称“公租房”）保障范围。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受证券时报记者专访时表示，公租房保障扩围是化解公租房供需错配矛盾、兜底城市低收入新市民群体的关键举措。
陆铭建议，根据人口变动趋势合理确定保障性住房（以下简称“保障房”）供应总量，并动态调整用地指标配置。对于人口大量流入的城市，应放宽建设用地总量管控，多措并举加大公租房有效供给，同时合理增加商品房用地供应与房源供给。
加大人口流入地
公租房供给
我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中，进城农民工及随迁家属有1.7亿人。在陆铭看来，本次《实施意见》意在逐步化解长期存在的公租房供需矛盾。
陆铭指出，在大中型城市生活开支中，住房支出占比偏高，高额居住成本既压缩该群体生活质量，也抬高人口进城落户、跨区域就业的成本，制约劳动力正常流动，催生了大量公租房潜在保障需求。
“从需求端看，城镇常住非户籍人口中低收入群体体量较大，是住房保障的重点帮扶对象。从供给端看，原有公租房准入规则多以本地户籍为门槛，非户籍常住人口难以纳入保障范畴，供需错配问题突出。”陆铭表示，《实施意见》的出台，将长期在城居住、实际融入城市的外来低收入常住人口纳入住房保障体系。
由于供需错配，部分城市长期存在公租房供不应求、轮候周期较长等问题。陆铭对此表示，接下来，人口流入地政府需多措并举增加公租房有效供给。既要加大公租房新建力度，也要盘活存量资源，将区位适宜的闲置商业地产、房地产下行周期中滞销的商品住房及一些二手房，通过改建、政府收购等方式转化为公租房。
他进一步强调，各地应根据本地人口变动趋势合理确定保障房供应总量。保障房建设应坚持分类施策，避免“一刀切”——人口净流入地区住房供需矛盾突出，应持续加大保障房建设供应；而人口流出地区存量住房充足、房价水平较低，保障房需求相对有限，且地方财政承压能力较弱，无需盲目扩大建设规模。
推动建设用地
指标“随人走”
为推行由常住地提供公共服务，《实施意见》提出优化城镇建设用地配置，包括建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增加人口流入地民生建设用地指标等。在陆铭看来，这是对我国现行城镇建设用地配置制度的一次系统性改革，旨在适配人口流动与城镇化发展的客观规律。
“在人口持续流入的特大城市与超大城市，为非本地户籍外来常住人口均等化提供公共服务，将催生大规模配套设施建设需求，而此类设施建设必然需要相应的城镇建设用地支撑。”陆铭表示，未来应适度放宽人口流入大城市的建设用地总量管控，建立与人口流入规模动态挂钩的建设用地指标增长机制；优化城镇建设用地内部结构，推动闲置商业用地、低效工业用地向公共服务设施用地与保障房用地转化；适度放宽中心城区容积率管制，提升土地利用效率。
据陆铭分析，《实施意见》部署的一系列举措，将进一步加剧人口流入地与流出地城镇建设用地总量的分化。为此，在增加人口流入地建设用地指标的同时，对于人口流出较为严重的偏远中小城市与农村地区，应实施建设用地总量减量规划。
他建议，建立健全跨区域建设用地指标交易机制，将人口流出地盘活的建设用地指标与补充耕地指标，优先向人口流入规模较大的地区流转配置。
坚持“双轨并行”
住房供应体系
加大保障房建设与供应力度、优化城镇建设用地配置，是否将影响到商品房的建设与供给？陆铭对此表示，增加保障房供应并不意味着可以弱化甚至减少商品房供给。
他指出，在人口大量流入的大城市，由于人口总量持续增长，居民收入水平存在差异，住房需求将呈现多层次特征：既有新增外来人口的基本居住需求，也有存量居民的改善性居住需求；中低收入群体依赖保障房，而高收入群体对商品房仍有旺盛需求。
若侧重保障房建设而忽视商品房供给，将导致中高收入群体的改善性需求无法得到满足，进而推高商品房价格，形成结构性供给短缺，不利于城市房地产市场的平稳健康发展与城市整体功能的完善。
“地方政府应坚持‘双轨并行’的住房供应体系，在加大保障房建设与供应力度的同时，充分尊重市场规律，合理增加商品房用地供应与房源供给。”陆铭表示。
城市竞争或转向
“新市民争夺战”
《实施意见》对公租房准入条件、保障规则等作出优化，整体降低了未落户常住人口的城市定居门槛，同时明确不得将学历作为获取公共服务的限制条件。陆铭认为，这一制度变革将从根本上改善外来人口的居住、子女教育成本与长期定居预期，让低学历群体公平享有均等化市民服务，成为本次政策红利的主要受益者。
“这将进一步释放人口流动活力。可以预期，改革推进越快，人口流入地的吸纳能力越强，特大、超大城市的人口集聚效应将更为显著。”陆铭指出，这种人口向大城市及都市圈集中的趋势符合全球城市化普遍规律与经济逻辑，中国都市圈人口仍有较大增长空间，加大保障房供应正是提升这些地区人口承载力的精准有效举措。
逐渐取消户籍、学历对于获取公共服务的限制后，城市之间的竞争格局或发生深刻转变。“从传统的招商引资竞争，转向以公共服务供给和生活品质提升为核心的‘新市民争夺战’。”陆铭表示，地方政府将逐步把包括服务业从业者在内的广大普通劳动者视为城市发展的核心人力资源，通过公共服务均等化与人口流入的良性互动，构建城市竞争力与经济增长的新动力。
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